Nueva Ley de Infraestructura: oportunidades, riesgos y pasivos contingentes

El pasado 9 de abril se publicó en el Diario Oficial de la Federación “La Ley para el Fomento de la Inversión en Infraestructura Estratégica para el Desarrollo con Bienestar”. Su objetivo principal es: regular los nuevos mecanismos de inversión para impulsar proyectos de infraestructura pública estratégica mediante la participación conjunta del sector público, privado y social.

El sector social pueden ser ejidos y comunidades agrarias que aporten por ejemplo la tierra (terreno) para la obra de infraestructura, o cooperativas y organizaciones de trabajadores, o pequeñas asociaciones productivas locales. Si las Afores participan en estos proyectos no lo hacen como sector social, sino como sector privado que busca rendimientos.

Esta ley permite la creación de un instrumento financiero y legal denominado Vehículo de Propósito Específico (SPV, por sus siglas en inglés) que es una entidad legal independiente y temporal para administrar la inversión de un proyecto determinado, creada por un patrocinador, en nuestro caso el gobierno, pero no necesariamente tiene que poner el capital, de forma que el gobierno determina el proyecto a financiar: una carretera, un hospital, vías férreas, etcétera.

El SPV permite recolectar capital de múltiples inversionistas y distribuir los riesgos financieros, titularizar activos y gestionar proyectos concretos. Funciona como una sociedad limitada con sus propios activos y pasivos, y evita el incremento actual de la deuda pública porque permite crear una empresa separada para cada proyecto de infraestructura, evitando que la deuda afecte el presupuesto actual del gobierno, quien debe otorgar garantías y asumir pasivos contingentes, es decir, respaldar el riesgo en última instancia.

Aclaremos conceptos: 

1) La “titulización” es una forma de obtener liquidez a través de la emisión de valores negociables que se venden en el mercado de capitales. Estos valores o bonos están respaldados “por flujos de pago futuro” de forma que los inversores compran los bonos y reciben pagos conforme la obra de infraestructura va generando liquidez y amortiza los pasivos. Así, se proporciona liquidez inmediata para la obra de infraestructura sin aumentar la deuda pública y, a la par, se distribuye el riesgo entre múltiples inversores mediante tramos de diferentes niveles de riesgo. La deuda generada por las aportaciones de los inversionistas es, por lo tanto, un “pasivo contingente”, es decir un pasivo que no se materializa a menos que, por alguna circunstancia futura, la obra no sea rentable.

2) “Pasivo contingente”, es una “deuda posible” que depende de algo incierto en el futuro, como una garantía que podría activarse si algo sale mal, por ejemplo: cuando tu rentas una casa te piden un aval, un amigo o pariente tuyo que se hace responsable del pago de la renta en caso de que tú no puedas hacerlo, así mientras tú sigas pagando él no asume la deuda, pero en el momento en que dejes de hacerlo, el tendrá que responder por ti y será su deuda, así que la renta es un pasivo contingente para el aval. En este caso el gobierno es el aval (patrocinador), no es una deuda actual, pero podría convertirse en deuda dependiendo de que el proyecto de infraestructura sea rentable o no, por ejemplo: supongamos que un privado construye y opera una autopista, decide los costos, la operación y el mantenimiento, pero si no hay suficiente tráfico el gobierno compensará los ingresos, así el privado controla y el gobierno respalda. 

Como todo en finanzas, el instrumento tiene ventajas, desventajas y riesgos.

1. a) Ventajas: el gobierno no tiene que desembolsar recursos, los riesgos financieros se diversifican entre los participantes, facilita el financiamiento y la titulización de los activos, mejora la calificación de la deuda pública y puede transferir pasivos o activos.
2. b) Desventajas: es un instrumento financiero muy complejo, puede ser muy opaco con elevados costos de estructuración, cumplimiento legal y fiscal, mayor complejidad administrativa y además de un potencial abuso si no hay transparencia y una buena regulación. 
3. c) Los riesgos están asociados con la compleja administración e ingeniería financiera lo que facilita el ocultamiento de deudas, requiere un detallado rastreo y dificulta el análisis, el control del nivel de endeudamiento y puede favorecer a grupos cercanos al poder.

Esta nueva ley permite al gobierno iniciar obras de infraestructura aunque no tenga recursos disponibles, porque permite utilizar recursos privados y sociales, incluso con apoyo de la Banca de Desarrollo, mediante contratos mixtos; también permite utilizar los recursos de las Afores hasta un 30%, pero pone en riesgo el ahorro de los pensionados, es decir el ahorro de 73 millones de trabajadores, sin necesitar su consentimiento explícito.

Los riesgos para las Afores son a futuro y pueden ser: bajo rendimiento, pérdidas si el proyecto falla, exposición a proyectos de largo plazo.

El sector privado puede financiar la obra, diseñar y desarrollar el proyecto, construirlo, operarlo y darle mantenimiento.

Finalmente, se diferencia de las Asociaciones Público-Privadas (APP), instrumento mucho más tradicional en el cual el gobierno contrataba a un privado para el diseño, construcción, financiamiento, operación y mantenimiento a largo plazo, transfiere riesgos específicos sobre costos o retrasos, el financiamiento es mucho más tradicional, son más reguladas y visibles, así como los compromisos adquiridos, y es más fácil identificar las obligaciones del gobierno. Posee un marco legal bien definido, no incluyen al sector social y no puede utilizar el ahorro de los trabajadores.

Estamos viviendo un cambio profundo en la forma de financiar el desarrollo. El gobierno deja de ser un ejecutor directo para convertirse en un facilitador, mientras el sector privado gana control operativo y financiero y el sector social participa de manera marginal, muchas veces aportando activos sin tener verdadero poder de decisión. El mecanismo es atractivo, permite construir infraestructura sin presionar el gasto público inmediato, diversifica fuentes de financiamiento e incorpora al mercado de capitales, sin embargo, los pasivos contingentes pueden transformarse en deuda pública futura, y la complejidad dificulta la transparencia y la transferencia de riesgos hacia actores que no siempre tienen plena conciencia de ellos.